Regulación y Legislación sobre los Alimentos
Introducción a un enfoque comparado de la regulación alimentaria y a los complementos dietéticos
Regulación y Legislación sobre los Alimentos: Enfoque Comparado
El comercio de productos alimenticios, como todo el comercio de bienes de consumo, podría basarse simplemente en un contrato entre el cliente y su proveedor. El producto alimenticio se definiría entonces en el marco de un contrato o de una oferta comercial mediante especificaciones como la seguridad de uso, el valor nutritivo y las características organolépticas. Pero los alimentos tienen una característica muy específica: son el único producto, junto con los medicamentos, que ingiere el consumidor. En consecuencia, su comercio tiene un doble interés estratégico, lo que explica la intervención de las autoridades de regulación del mercado. Es necesario garantizar tanto la seguridad alimentaria, es decir, que se satisfagan las necesidades nutricionales de la población y se eviten hambrunas o carencias, como la inocuidad de los alimentos, es decir, que los productos alimenticios ingeridos no causen daños a los consumidores (enfermedades, lesiones, muerte).
Así pues, la legislación alimentaria procede del derecho contractual en la medida en que pretende proteger los intereses específicos tanto del proveedor (garantía de pago, por ejemplo) como del cliente (garantía de entrega, garantía de conformidad del producto). Pero también incorpora otros aspectos relacionados con intereses más generales, como la seguridad del producto, para proteger la salud del consumidor, o la exactitud de la información (nombre del producto, origen, cantidad, etc.) que aparece en las etiquetas de los alimentos. En resumen, cuando se trata de los consumidores y los productos alimentarios, se mencionan constantemente dos objetivos: la protección de su salud y la protección de sus otros intereses, en particular los económicos.
En Europa, la legislación alimentaria ha sido elaborada generalmente en primer lugar por los Estados miembros, luego integrada a nivel comunitario en el marco de la Unión Europea (UE) y, por último, inspirada en los trabajos realizados en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Estos tres niveles deben presentarse ahora en orden cronológico inverso.
El nivel internacional que influye en la legislación alimentaria
Hasta la creación de la OMC en 1994, el comercio mundial se regía por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) (1948), cuya ambición se limitaba a regular los aranceles aduaneros. Por lo que respecta a la alimentación, cabe destacar la creación en 1962 por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) de la Comisión del Codex Alimentarius, cuya función era elaborar documentos internacionales para definir los productos alimentarios o establecer prácticas de higiene o comunicación. Estos documentos pretendían servir de modelo, principalmente para los países que no disponían de una reglamentación interna propia.
La creación de la OMC vino acompañada de la firma de varios acuerdos internacionales, dos de los cuales son de especial relevancia para la legislación alimentaria. Estos son :
El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (conocido como Acuerdo MSF o Acuerdo Sanitario Fitosanitario), que trata en particular de la seguridad alimentaria. Su objetivo es evitar que las medidas nacionales se utilicen con fines proteccionistas. Exige que las medidas legislativas y reglamentarias adoptadas por los Estados o grupos de Estados (como la Unión Europea) se basen en principios puramente científicos.
El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC), que se ocupa de los reglamentos y controles oficiales de los aspectos no cubiertos por el Acuerdo MSF. Exige que las medidas nacionales se basen en objetivos legítimos que puedan demostrarse objetivamente, como la protección de la salud o la seguridad humanas.
El objetivo de estos acuerdos no es crear un nivel internacional de legislación aplicable a todos los mercados nacionales o unificados, sino facilitar la libre circulación de productos alimenticios en todo el mundo, prestando especial atención a las barreras técnicas, es decir, al establecimiento por parte de los Estados o grupos de Estados de normas técnicas destinadas a definir los productos, sus condiciones de producción y los controles.
La OMC ha creado un Órgano de Solución de Diferencias (OSD) para resolver los litigios entre Estados o grupos de Estados. Se pronuncia sobre la conformidad de las prácticas de estos Estados con los principios establecidos en los acuerdos internacionales. En materia alimentaria, el O.D.R. basa sus decisiones en los documentos elaborados por el Codex Alimentarius. Desde la creación de la O.M.S., estos documentos han adquirido el estatus de referencias internacionales, habiendo servido de modelo para los Estados. En consecuencia, las normas del Codex Alimentarius han adquirido un carácter político. Por todo ello, su valor jurídico parece escaso.
Sin embargo, estos textos influyen necesariamente en la legislación alimentaria, ya sea comunitaria o nacional. A modo de ejemplo, puede citarse el método para analizar los peligros (como la presencia de gérmenes microbiológicos o cuerpos extraños que puedan afectar a la salud de los consumidores) y definir los puntos críticos de control para estos peligros durante la fabricación o distribución de un producto alimenticio (el llamado método H.A.C.C.P., Hazard analysis critical control point). Se definió a nivel del Codex Alimentarius, y su aplicación por parte de los profesionales de la cadena alimentaria se hizo obligatoria en la UE en 2004 mediante el reglamento CE 852/2004 relativo a la higiene de los productos alimenticios (con la excepción provisional de la producción primaria, que incluye la caza y la pesca).
El nivel comunitario de la legislación alimentaria
La legislación alimentaria en la UE, como el derecho comunitario en general, se basa en la Comunidad Económica Europea (CEE) establecida por el Tratado de Roma de 25 de marzo de 1957. La fuerza de penetración del derecho comunitario se basa en dos principios esenciales: la aplicabilidad directa y la primacía sobre el derecho nacional.
En consecuencia, y a diferencia de los textos internacionales elaborados en el seno de la OMC o del Codex Alimentarius, las instituciones comunitarias son verdaderamente el nivel en el que se elabora la legislación alimentaria. De hecho, el derecho comunitario es esencial y predomina sobre el derecho nacional.
En un principio, para elaborar la legislación comunitaria sobre productos alimenticios se utilizaron tres instrumentos derivados del Tratado de Roma:
la armonización de las legislaciones de los Estados miembros, mediante directivas comunitarias transpuestas al derecho nacional (en forma de leyes, decretos y órdenes en función del contenido del texto europeo); algunos ejemplos son la Directiva CEEnº 79/112 de 18 de diciembre de 1979 (sustituida desde 2000 por la Directiva CEnº 2000/13) relativa al etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios, o la Directiva CEEnº 73/241 de 24 de julio de 1973 relativa a los productos de cacao y de chocolate (sustituida por la Directiva CEnº 2000/36 de 23 de junio de 2000);
la elaboración de reglamentos comunitarios en el marco de la política agrícola común; los reglamentos sobre la definición de los diferentes vinos, su etiquetado y las prácticas enológicas autorizadas son sólo algunos ejemplos;
la introducción de la libre circulación de mercancías, mediante la prohibición de medidas nacionales que obstaculicen el comercio intracomunitario, establecida en el artículo 28 del Tratado de Roma. Sin embargo, el artículo 30 admite que las medidas nacionales pueden obstaculizar el comercio si están justificadas por motivos relacionados, en particular, con la protección de la salud pública; por ejemplo, la prohibición francesa de la carne de vacuno británica, introducida en abril de 1996, cumplía este requisito (fue seguida rápidamente por una prohibición decidida a nivel comunitario).
En los años 60 y 70, la legislación europea se centró sobre todo en la definición de los productos mediante directivas comunitarias conocidas como "leyes de recetas", ya que éstas establecían la composición de productos como los zumos de frutas, los productos de cacao y chocolate, los azúcares, las mermeladas, etc. También se establecieron las condiciones de higiene aplicables a los alimentos de origen animal (carne o productos lácteos, por ejemplo). Se favoreció así un enfoque sectorial de la legislación sobre productos alimenticios. Europa también desarrolló normativas específicas para cada producto en el marco de la Política Agrícola Común (frutas y verduras, huevos, pescado y vino, en particular). Se añadieron directivas más generales (etiquetado, presentación y publicidad, así como listas de aditivos alimentarios como colorantes y conservantes).
A partir de 1985, con la ampliación de la Unión Europea a muchos más Estados miembros y el abandono de la regla de la unanimidad, la legislación alimentaria comunitaria se centró en los aspectos relacionados con la salud. Por ejemplo, se actualizaron las directivas sobre higiene de los alimentos de origen animal y en junio de 1993 se publicó una nueva directiva. Ésta exigía la utilización del método APPCC. Del mismo modo, se completaron las directivas sobre aditivos alimentarios con el fin de armonizar no sólo las listas de aditivos, sino también sus condiciones de utilización en los productos alimenticios. El objetivo de estos cambios era elaborar textos de carácter más general (textos "horizontales") en el sentido de que se aplican a todos los productos alimenticios y no sólo a algunos de ellos. Salvo algunas excepciones (por ejemplo, las grasas untables como la mantequilla o la margarina, o las bebidas espirituosas), ya no existían reglamentos verticales destinados a definir una categoría de productos. Sin embargo, los textos elaborados en décadas anteriores se mantuvieron y, en caso necesario, se actualizaron.
Desde principios de la década de 2000, a raíz de una serie de crisis sanitarias que afectaron a la seguridad alimentaria en Europa (sobre todo la crisis de la carne de vacuno provocada por la aparición y el desarrollo de la encefalopatía espongiforme bovina a finales de los años ochenta y noventa), se ha emprendido una importante revisión de la legislación alimentaria a nivel comunitario. Se definió un nuevo enfoque de la legislación alimentaria, destinado a cubrir toda la cadena alimentaria, "de la granja al tenedor" o "del campo al tenedor". No sólo la producción agrícola, sino también la caza, la pesca y la recolección están cubiertas por esta legislación.
Este nuevo enfoque abarca tanto la alimentación humana como la animal, ya que las crisis sanitarias han demostrado que un buen control de la alimentación animal es esencial para un buen control de la alimentación humana. En concreto, esto ha llevado a la redacción de una serie de textos clave:
El reglamento de 28 de enero de 2002 (CEnº 178/2002), que establece los principios generales y los principales requisitos de la legislación alimentaria, crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y fija los procedimientos relativos a la seguridad alimentaria; es aplicable a nivel de empresa desdeel 1 de enero de 2005.
Los textos comunitarios que componen lo que se conoce como "paquete higiene" (en particular los Reglamentos CEnº 852/2004, ya mencionado, y CEnº 853/2004), aplicables desde el 1 de enero de 2006, agrupan las obligaciones aplicables, por una parte, a las empresas alimentarias y, por otra, a los Estados miembros en lo que respecta a los controles oficiales que deben llevarse a cabo para garantizar que dichas empresas cumplen con sus obligaciones. La atención se centra en la higiene alimentaria, incluida la seguridad de los alimentos.
La responsabilidad principal de las empresas alimentarias está claramente establecida: sólo deben comercializarse productos seguros. Pero el "paquete de higiene" también establece las condiciones de una responsabilidad conjunta entre los distintos operadores del sector alimentario. Por tanto, corresponde a las empresas desarrollar y garantizar la fiabilidad de los autocontroles, en particular definiendo y aplicando procedimientos de seguridad basados en el método APPCC de análisis de peligros.
La generalización de este método, con la excepción provisional de la producción primaria (es decir, la producción agrícola, así como la pesca, la caza y la recolección), confirma la evolución hacia obligaciones de resultados (por ejemplo, la obligación de comercializar únicamente productos seguros) y se aleja de las obligaciones de medios (alicatar las paredes hasta una determinada altura, por ejemplo). También confirma la necesidad de tener en cuenta todos los peligros y no sólo los cubiertos por medidas reglamentarias específicas, de las que ciertamente hay un número cada vez mayor (en relación con la mejora de los conocimientos científicos y la evolución de las capacidades de análisis, por ejemplo para contaminantes como las micotoxinas).
Visualización Jerárquica de Legislación Alimentaria
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Antecedentes de la Legislación Alimentaria en Inglaterra
Las leyes destinadas a impedir la venta de alimentos no aptos para el consumo representan una de las formas más antiguas de intervención gubernamental o social en el sector de la AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN. Una de las primeras menciones a la adulteración aparece en una ley inglesa que data de alrededor de 1200, durante el reinado del rey Juan. Esta ley (la English Assize of Bread Act) tenía un carácter fundamentalmente económico y se refería a la cantidad de pan que los panaderos estaban obligados a poner a la venta. Durante el siglo XIII, la ley se amplió para incluir la cerveza, el pescado, la carne y otros productos alimenticios. Con el paso de los años, evolucionó para tener en cuenta la calidad de los alimentos, ya que no tenía mucho sentido comprar algo para comer sólo para descubrir que las bebidas se habían diluido mucho o que los alimentos estaban estropeados o no eran aptos para el consumo. En 1860, el Parlamento inglés aprobó una ley marco que no estaba dirigida a ningún alimento en particular, sino a prevenir la adulteración de cualquier alimento o bebida. La ley fue modificada en 1872 y 1875.
Legislación Alimentaria en Francia
La legislación alimentaria francesa es antigua y compleja. Francia ha desarrollado progresivamente un corpus legislativo alimentario especialmente rico, sobre todo a lo largo del siglo XX, hasta el punto de que a menudo ha inspirado tanto los debates internacionales, por ejemplo a nivel del Codex Alimentarius, como los realizados a nivel comunitario.
El nivel nacional en el que se elabora la legislación alimentaria
Una parte importante de esta legislación es la Ley de1 de agosto de 1905 sobre la represión del engaño y la falsificación, que forma parte del Código de Consumo desde 1993, y los reglamentos que la han seguido. Esta ley refleja dos objetivos principales: la protección de la salud pública, por un lado, y la protección del equilibrio del mercado, por otro. También otorgó al gobierno importantes poderes reglamentarios, que constituyen la base de la regulación de los productos alimentarios. Numerosos textos reglamentarios han definido la composición de los productos alimentarios, reservando el uso de los términos a los productos conformes a las composiciones así establecidas. También han establecido las condiciones de uso de una amplia gama de ingredientes, incluidos los aditivos alimentarios (como colorantes y conservantes), coadyuvantes tecnológicos (como enzimas) y aromatizantes, así como vitaminas y minerales. Puede interesar también lo siguiente:
Ya en 1912 se estableció el llamado principio de la lista positiva, según el cual no se puede añadir ninguna sustancia a los alimentos sin autorización expresa previa. Las condiciones de información al consumidor también han sido objeto de normativas que especifican qué información debe figurar en las etiquetas de los productos alimentarios (nombre, cantidad, composición, nombre y dirección de una persona responsable, etc.). En términos de evolución, asistimos, al igual que a escala comunitaria, al declive de las "leyes de recetas" y, en cambio, a un aumento de las obligaciones de información.
Otra parte importante de la legislación alimentaria nacional se elaboró sobre la base de la ley del 8 de julio de 1965, que introdujo las inspecciones de calidad y sanitarias de los alimentos de origen animal, y que ahora se ha incorporado, tras numerosas modificaciones, al Código Rural. Sobre esta base, debían elaborarse reglamentos relativos a las condiciones de higiene aplicables a los productos alimenticios de origen animal y a los alimentos de origen animal, reglamentos nacionales que se adelantaron en cierta medida a la evolución a nivel comunitario. Se elaboraron más de ochenta decretos en este ámbito. Hoy en día, estas reglamentaciones son principalmente de origen comunitario, en particular en el marco de los textos que componen el "paquete higiene". El Código Rural también incluye disposiciones para promover las características de los productos alimentarios entre los consumidores. Estas características pueden referirse al origen (en particular mediante el reconocimiento de una denominación de origen), al método de cultivo (agricultura ecológica, agricultura integrada), a la calidad superior (etiqueta roja), etc.
Por último, una última parte de la legislación alimentaria tiene su origen en el Código de Salud Pública. Se refiere en particular al agua destinada al consumo humano y al agua mineral.
Ejemplo de Legislación alimentaria: Canadá
En la segunda mitad del siglo XIX, Canadá recibió la influencia de las medidas adoptadas en Inglaterra. Aunque algunas leyes alimentarias habían estado en vigor antes de la Confederación (de las regiones del país) en 1867, la primera legislación federal sobre adulteración de alimentos se promulgó en 1874. Curiosamente, Estados Unidos no aprobó una legislación similar hasta 1906. Sin embargo, antes de esta fecha existían diversas leyes alimentarias que incluían elementos relativos a la adulteración y la seguridad de los alimentos.
Evolución de la ley en Canadá
La ley de 1874 era necesaria para contrarrestar el consumo abusivo de bebidas adulteradas. El Parlamento fue asediado con peticiones para regular la situación. Al final, los primeros legisladores decidieron que no debían prohibir el alcohol como tal, sino sólo el adulterado y peligroso. El 1 de enero de 1875 entró en vigor una ley que prohibía la adulteración de alimentos, bebidas o drogas.
Esta ley preveía una multa de 100 dólares y un mes de prisión, con o sin trabajos forzados, para cualquier fabricante de alcohol que adulterara su producto añadiendo alguna de las siguientes sustancias: sal, cobre, sulfato, opio, tabaco, cáñamo indio, sales de plomo o zinc. Una segunda infracción conlleva una multa de 400 dólares y tres meses de prisión. La Ley de 1875 fue modificada varias veces a lo largo de los años y en 1920 fue sustituida por la Ley de Alimentos y Medicamentos (actualmente Ley de Alimentos y Medicamentos). Fue revisada por última vez en 1954 y sigue en vigor.
La Ley de Alimentos y Medicamentos
La Ley de Alimentos y Medicamentos tiene por objeto proteger a los consumidores de los peligros para la salud y del fraude en la venta o el uso de alimentos, medicamentos, cosméticos o productos sanitarios. Su base legislativa se remonta a una sección de la LEY CONSTITUCIONAL de 1982 que trata del derecho penal. Su aplicación es responsabilidad del ministro federal de Sanidad y Bienestar. A diferencia de las leyes aplicadas por los ministros federales de Agricultura y Pesca, no fue ni ha sido nunca concebida para ayudar a los productores, fabricantes o minoristas en la preparación y comercialización de alimentos. Las secciones 4, 5 y 7 de la Ley de Alimentos y Medicamentos son muy importantes porque cubren, de forma muy general, todos los aspectos principales de seguridad y fraude asociados a la venta y consumo de alimentos. El artículo 4 se ocupa de la seguridad, la integridad y la ausencia de adulteración de los productos. El artículo 5 se ocupa principalmente del fraude, y el artículo 7 abarca la producción, la fabricación y el almacenamiento de alimentos en condiciones antihigiénicas.
El artículo 25 faculta para elaborar reglamentos que apliquen las disposiciones de la ley. Es a través de estos reglamentos como se puede ejercer un control estricto. La sección 16 de los reglamentos enumera, en forma de tabla, unos 380 ADITIVOS ALIMENTARIOS autorizados. Si una sustancia no aparece en una de las 15 tablas de la Sección 16, no podrá utilizarse como aditivo alimentario.
El artículo no solo informa, sino que también inspira a profundizar más en el tema. He encontrado muchos puntos que quiero investigar por mi cuenta.