Regulación Agrícola Internacional
Políticas alimentarias, políticas agrícolas y hambre
La pandemia de COVID-19 seguida de la guerra ruso-ucraniana han situado la seguridad alimentaria en el centro de las preocupaciones de muchos países. Mientras que hasta 2014 el hambre disminuía y afectaba a 600 millones de personas, ahora afecta a 800 millones, es decir, al 10% de la población mundial, y afecta a más del 20% de la población de África. La amenaza de hambruna ha vuelto con la convergencia de los conflictos armados, el agravamiento de la crisis climática y la inadecuada gobernanza de las políticas agrícolas. Las revueltas contra el hambre de 2008 dieron la señal para que las políticas agrícolas se reorientaran hacia una mayor soberanía, pero esto no ha tenido realmente continuidad.
En la plataforma digital Lawi se analiza, a largo plazo, las razones de los éxitos y fracasos de las políticas agrícolas y alimentarias en muchos de los países, ricos, emergentes y pobres, de los 5 continentes: Costa de Marfil, Etiopía, Madagascar, Malaui, Malí, Nigeria, Senegal, Zambia, Argelia, Egipto, Irán, Israel, Marruecos, Turquía, China, India, Indonesia, Tailandia, Vietnam, Argentina, Brasil, Cuba, Haití, Australia, Canadá, Estados Unidos, Japón, Rusia, Ucrania y la Unión Europea.
Es un proyecto en evolución, en que se trata de elaborar un análisis original del potencial agrícola de cada país estudiado, así como una clasificación comparativa de los factores que determinan el éxito de una política agrícola para superar el hambre.
Por ahora, se quiere dejar aquí una introducción básica al tema, en términos generales:
Visualización Jerárquica de Política Agrícola
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Relaciones Internacionales > Política de cooperación > Política de cooperación > Cooperación agrícola
A continuación se examinará el significado.
¿Cómo se define? Concepto de Política Agrícola
Nota: Véase la definición de política agrícola en el diccionario.
La política agrícola, en general, se refiere a la agricultura y a los hogares agrícolas. La política alimentaria se ocupa más específicamente de los productos consumidos y de los consumidores; su objetivo es mejorar la cantidad y la calidad de la ración alimentaria.
Política agrícola
Las razones y los medios de la intervención pública en la agricultura son muy variados. Sin embargo, las políticas agrícolas puestas en marcha durante el siglo XX fueron cuestionadas a partir de los años 80 y han cambiado, sobre todo bajo la influencia de los debates en el seno de la OMC.
Las razones y los medios de las políticas agrícolas
Desde la antigüedad, la mayoría de los gobiernos han intervenido en la economía agrícola por diversas razones, entre las que casi siempre figura el objetivo de garantizar un abastecimiento seguro de alimentos a la población. De hecho, en muchas sociedades, la certeza de que el Estado hará todo lo posible para que todos tengan acceso a alimentos suficientes en cantidad y calidad en todo momento es uno de los fundamentos del contrato social entre el Estado y sus ciudadanos. En otras palabras, una política agrícola es fundamentalmente una política alimentaria. De hecho, la inmensa mayoría de los productos agrícolas se destinan a la alimentación y prácticamente todos los alimentos proceden de productos agrícolas. Además, la agricultura, que ocupa mucha tierra, tiene un impacto sobre el medio ambiente. Además, en muchos países proporciona un medio de vida a un gran número de agricultores. Por tanto, una política agrícola es también una política de empleo e ingresos en las zonas rurales, una política medioambiental y de ordenación del territorio, así como una política de salud pública.
Medios de intervención
Los medios de intervención pública en la agricultura son numerosos y variados: por ejemplo, regular las condiciones de acceso a la tierra mediante una redistribución de la tierra o una legislación anticúmulo, mediante una superficie mínima para crear una explotación o el estatuto del arrendatario y de la aparcería; codificar las normas que deben respetarse en los procesos de producción; financiar la investigación agrícola y los servicios de extensión, así como la formación para el empleo en el sector agrícola; crear infraestructuras de comercialización y de transporte... Varios instrumentos se utilizan especialmente en las políticas actuales y son objeto de negociaciones internacionales: apoyo a los precios pagados a los agricultores por sus productos, subvenciones a los factores de producción que utilizan, ayudas directas a las rentas agrícolas.
Existen dos formas principales de garantizar unos precios mínimos a los agricultores: intervenir directamente en el funcionamiento de los mercados o, por el contrario, dejar que las fluctuaciones de los precios sigan su curso y pagar a los agricultores una subvención por unidad producida a posteriori para compensar la diferencia entre el precio de mercado y el precio mínimo. En la Comunidad Europea, desde la década de 1960 hasta la de 1980, la Política Agrícola Común (PAC) para los cereales, la carne de vacuno y los productos lácteos se basó en el primer enfoque: se impusieron derechos de aduana variables para elevar los precios de estos productos importados a un nivel relativamente alto, y el almacenamiento público permitió mantener los precios internos por encima de un determinado umbral. La política cerealista estadounidense desde mediados de la década de 1960 se ha basado generalmente en el segundo enfoque. Los precios garantizados benefician a los agricultores cuanto más producen. Y la experiencia demuestra que conducen a fuertes aumentos de la producción, a menos que se apliquen sólo a cantidades limitadas, lo que se conoce como cuotas. En este caso, las cantidades producidas por encima de las cuotas se pagan generalmente a precios más bajos, y posiblemente más inestables (como ocurrió con la leche en la Comunidad y luego en la Unión Europea de 1984 a 2015; como ocurrió con la leche, los huevos y las aves de corral en Canadá), lo que disuade a los agricultores de producir mucho más que sus cuotas.
Las subvenciones a los factores de producción, tanto si varían en función de las cantidades producidas (semillas, abonos minerales, pesticidas, etc.) como si son prácticamente fijas (tierra, mano de obra familiar, equipos duraderos), sirven para reducir los costes soportados por los agricultores. Las ayudas directas a la renta agraria pueden calcularse en función del volumen o del precio de los productos, o en función de los factores de producción utilizados. Se dice que están "acopladas" cuando están vinculadas al volumen producido en el año en curso, o "desacopladas" cuando no lo están. Las ayudas disociadas pueden, por ejemplo, estar indexadas a la producción pasada de cada explotación, como se decidió en la reforma de la PAC de 2003. Se supone que tienen poco o ningún efecto sobre las decisiones de producción de los agricultores y que, por tanto, no interfieren en el libre funcionamiento de los mercados nacionales o internacionales. Por eso los defensores del liberalismo las consideran aceptables y las promueven en las negociaciones internacionales de la OMC. Sin embargo, estas ayudas aumentan los ingresos de los agricultores y, por tanto, facilitan la asunción de riesgos, el acceso al crédito, la inversión y el aumento de la producción a largo plazo. Incluso puede permitir a los agricultores vender sus productos a precios inferiores a sus costes de producción, lo que en última instancia equivale a subvencionar la industria agroalimentaria. Todo esto tiene un efecto en los mercados, aunque la magnitud de este efecto sea controvertida. Por último, la importancia económica y social de la agricultura puede cuestionarse cuando los agricultores reciben subvenciones que son independientes de los volúmenes de bienes y servicios que producen.
Políticas en los países desarrollados y en desarrollo hasta la década de 1980
Para simplificar las cosas, las políticas agrícolas de muchos países desarrollados desde la década de 1930 hasta la de 1980 consistieron en:
garantizar a los agricultores precios relativamente estables y elevados, a menudo superiores a los precios internacionales, para los productos alimenticios considerados importantes;
subvencionando determinados factores de producción;
pagando ayudas directas a la renta de los agricultores (EE.UU.);
utilizando fondos públicos para financiar la investigación y los servicios de extensión, así como las infraestructuras.
En los países desarrollados, el sector agrícola ha estado protegido en gran medida de la competencia de las importaciones y de la inestabilidad estructural del mercado. Se ha beneficiado de las transferencias financieras del presupuesto estatal o de que los consumidores paguen precios relativamente altos por los productos agrícolas. Y los volúmenes producidos han aumentado enormemente.
Por otro lado, en muchos países en desarrollo, donde la agricultura representaba una gran proporción del empleo y de la renta nacional, los gobiernos introdujeron políticas después de la independencia para extraer recursos del sector. Estas políticas utilizaron diversos medios para reducir los precios pagados a los agricultores por sus productos, con el fin de fomentar la industrialización, la modernización urbana y administrativa, y promover el acceso a los alimentos, sobre todo para los pobres. Las intervenciones se basaban en el siguiente razonamiento: los bajos precios agrícolas deberían conducir a unos precios bajos de los alimentos y significar unos precios bajos de las materias primas para las industrias agroalimentarias; también permitirían a los gobiernos recaudar importantes impuestos sobre las exportaciones agrícolas; el bajo coste de los alimentos debería contribuir a reducir los costes laborales en la industria; los escasos ingresos agrícolas generados por los bajos precios deberían fomentar el éxodo rural y la afluencia de mano de obra a la industria y los servicios.
Así pues, se esperaban transferencias de recursos humanos de la agricultura a otros sectores económicos, y se suponía que los ingresos perdidos por los agricultores (como consecuencia de la venta de sus productos a precios bajos) beneficiarían a los consumidores, al presupuesto estatal y a otros sectores económicos. Con el tiempo, sin embargo, ha quedado claro que estas políticas, en muchos casos, han reducido excesivamente el valor de los productos agrícolas, han empobrecido a los agricultores, han bloqueado el desarrollo agrícola, han ralentizado el crecimiento general y han amplificado el éxodo rural más allá de la creación de puestos de trabajo en otros sectores, contribuyendo así a crear desempleo a gran escala.
Dicho esto, algunos gobiernos de países en desarrollo también han organizado transferencias de recursos al sector agrícola para estimular el crecimiento de la producción. En concreto, desde mediados de los 60 hasta principios de los 80, los que promovieron la Revolución Verde (India, Indonesia, Tailandia, Filipinas, etc.) subvencionaron semillas de variedades de alto rendimiento, fertilizantes minerales, pesticidas y equipos como motocultores, bombas y pozos. También han establecido préstamos a bajo interés para fomentar la compra de estos medios de producción. A menudo han garantizado a los productores la compra de sus cosechas a precios bastante remuneradores, fijados de antemano, y han introducido impuestos sobre las importaciones de alimentos básicos. Y estos gobiernos han sufragado en gran medida los elevadísimos costes de las infraestructuras -transporte, irrigación en su caso-, la investigación agrícola y la extensión. El resultado fue un enorme aumento de la producción y la productividad agrícolas. Sin embargo, incluso en estos países en aquella época, los recursos extraídos del sector agrícola eran mayores que los recursos introducidos.
Así, durante décadas, los gobiernos de la mayoría de los países aplicaron políticas agrícolas y alimentarias relativamente independientes, posiblemente sin tener en cuenta los efectos de sus políticas en la agricultura y la alimentación de otros países. Los precios agrícolas de cada país eran generalmente distintos de los precios internacionales (ajustados en función de los costes de transporte y comercialización dentro de cada país), a menudo más altos en los países desarrollados, a menudo más bajos en los países en desarrollo para los productos exportados, y también para los productos que competían con las importaciones a través del tipo de cambio aplicado.
Sin embargo, a partir de los años 30, los acuerdos sobre productos básicos (trigo, otros cereales, cacao, café, azúcar, caucho) establecieron una cooperación entre los países importadores y exportadores. Muchos gobiernos, encabezados por Estados Unidos y la Comunidad Europea, consideraron que la agricultura era un sector demasiado estratégico para someterlo a la liberalización. Por eso, durante cuarenta años, la agricultura estuvo prácticamente excluida de las negociaciones del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), una estructura de negociación entre países creada en 1947 para reducir las barreras arancelarias (derechos de aduana) a las importaciones heredadas de la gran crisis de los años de entreguerras y de la Segunda Guerra Mundial.
Políticas agrícolas y alimentarias cuestionadas en los años 80
Todas estas políticas empezaron a cuestionarse a principios de los años ochenta. En los países en desarrollo, la crisis de la deuda llevó a los gobiernos a recortar drásticamente el gasto y a redefinir sus políticas, en particular las agrícolas, en colaboración con las instituciones financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, bancos regionales de desarrollo), que desempeñaban el papel de prestamista de última instancia. En general, estas instituciones recomendaron reducir el gasto público en agricultura, devaluar la moneda y permitir que los precios de los productos agrícolas se estabilizaran en niveles cercanos a los internacionales.
Como resultado, el hundimiento de la demanda en los países en desarrollo, combinado con la introducción de políticas de austeridad y recortes del gasto en los países desarrollados, y la aparición de nuevos países exportadores de materias primas agrícolas, provocó una acumulación de excedentes agrícolas y una fuerte caída de los precios internacionales. La década de 1980 estuvo marcada por una guerra comercial entre Estados Unidos y la Comunidad Europea para ganar mercados de exportación agrícola, un aumento considerable de los costes de almacenamiento y de las subvenciones a la exportación, el estancamiento de los ingresos agrícolas en Europa y numerosas quiebras agrícolas en Estados Unidos.
Al mismo tiempo, en los países desarrollados, se han hecho patentes las desventajas de las llamadas políticas agrícolas productivistas: el empobrecimiento de la mayoría de las explotaciones; el deterioro de las condiciones de vida y la despoblación de las regiones desfavorecidas; los daños al medio ambiente y a la calidad de los productos, etc. Al menos en Europa, esto ha llevado a una mayor afirmación de ciertas expectativas que la sociedad tiene puestas en sus agricultores: calidad y seguridad de los alimentos y del medio ambiente; mantenimiento del empleo y de una vida social aceptable en las zonas rurales.
Además, a partir de principios de los años 80, el pensamiento económico liberal volvió a ser dominante a escala internacional, tras el relativo fracaso de las políticas económicas destinadas a impulsar el crecimiento en los países desarrollados y las grandes dificultades encontradas en los países con economías planificadas (URSS, países de Europa del Este). De ahí el cuestionamiento del papel del Estado en la economía, incluso en el sector agrícola, y las referencias rituales al libre funcionamiento de los mercados, a la libre empresa, a la libre competencia y a la especialización de cada país en función de sus "ventajas comparativas" (es decir, en aquellos ámbitos de producción en los que su productividad es la más alta, o la más baja, en comparación con la productividad de sus socios comerciales).
Por todas estas razones, los poderes políticos de Estados Unidos y de la Comunidad Europea decidieron entablar negociaciones sobre comercio internacional y políticas agrícolas en el marco del acuerdo del GATT.
Véase acerca de las negociaciones internacionales desde los años 80 y desde principios de este siglo.
Cambios en las políticas agrícolas desde los años 90
Como consecuencia del fracaso de las negociaciones multilaterales en la OMC en la década de 2000, sólo el Acuerdo sobre la Agricultura firmado en 1994 ha influido realmente en las políticas agrícolas, sobre todo en las de los países desarrollados firmantes del acuerdo, que tuvieron que llevar a cabo las reformas acordadas entre 1995 y 2000. Dicho esto, muchos otros factores - como los cambios en la participación del sector agrícola en la economía, la productividad de los distintos factores de producción (tierra, trabajo, capital), los precios en los mercados internacionales de productos agrícolas y los tipos de cambio - han influido en las políticas agrícolas.
Cambios vinculados al Acuerdo sobre la Agricultura
Desde 1995, bajo la influencia del Acuerdo sobre la Agricultura, las transferencias a la agricultura en todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) han disminuido, pero sólo relativamente poco, y sobre todo su composición ha cambiado.
Cada año, desde 1987, la OCDE calcula un indicador denominado "Estimación del Apoyo al Productor" (EAP) para cada uno de sus países miembros (y para algunos otros cuando procede). El objetivo de este indicador es medir el valor monetario de las transferencias entre los agricultores de un país y sus consumidores y el presupuesto gubernamental. Puede ser positivo (es decir, la agricultura recibe recursos de otros sectores económicos) o negativo (es decir, la agricultura transfiere recursos). El PSE tiene en cuenta tres elementos. El primero es el apoyo a los precios de mercado, que mide la diferencia entre los precios pagados a los agricultores por sus productos y los precios en la frontera del país (ajustados en función de los costes internos de transporte y comercialización).
Cuando los primeros son superiores a los segundos, suele deberse a los derechos de aduana u otras barreras comerciales, que elevan los precios dentro de un país. Por el contrario, cuando los primeros son inferiores a los segundos, los productos agrícolas se pagan a precios especialmente bajos y se considera que los agricultores pierden ingresos. El segundo elemento corresponde a los pagos presupuestarios, que son los pagos efectuados por el Estado a los agricultores, como las ayudas directas a la renta agraria. El último elemento se refiere a los ingresos presupuestarios perdidos por el Estado, o por otros agentes económicos, como consecuencia del menor coste de determinados factores de producción (crédito, energía, agua, por ejemplo). Cabe señalar que el PSE es un indicador controvertido, entre otras cosas porque fluctúa mucho según las variaciones del tipo de cambio de la moneda del país frente al dólar estadounidense (que se utiliza como moneda de referencia en los cálculos). También varía según la elección del precio fronterizo (por ejemplo, el precio fronterizo europeo de la leche en polvo no es el mismo según proceda de Estados Unidos o de Nueva Zelanda). En consecuencia, las comparaciones internacionales del PSE pueden ser inexactas.
Según la OCDE, el PSE representaba más del 30% de los ingresos brutos de los agricultores de los países miembros en 1995. En 2015, este porcentaje se había reducido al 18% de media, pero con grandes variaciones. 100% de media, pero con grandes variaciones entre países. El apoyo a los precios de mercado, en particular, ha disminuido, como consecuencia de la reducción de los derechos de aduana y del aumento de los precios en los mercados internacionales. En 1995, por ejemplo, los precios pagados a los productores agrícolas en el conjunto de los países de la OCDE eran por término medio un 30% superiores a los precios internacionales; en 2015, esta cifra se había reducido al 10%. Sin embargo, esta tendencia ha diferido según el producto: por ejemplo, el apoyo a los precios del azúcar y la leche ha disminuido, mientras que el del trigo y la colza ha aumentado.
Se han introducido o aumentado las ayudas directas a la renta para compensar el descenso de la renta agraria derivado de la caída de los precios de los productos. Para cada agricultor beneficiario, estos pagos se basan en la superficie cultivada o el número de animales, los ingresos por ventas o la renta agraria (cada país decide el tipo de ayuda o la combinación de distintos tipos en función de la producción del agricultor). En 2015, estos pagos representaron el 64% del PSE en la UE. El 100% del PSE en la Unión Europea y el 45% en Estados Unidos. El 100% en Estados Unidos. Estas ayudas se han ido disociando cada vez más, principalmente en la Unión Europea, al basarse, por ejemplo, en la superficie cultivada o en los ingresos de las explotaciones de varios años atrás. Algunos de estos pagos se han efectuado incluso sin que el agricultor beneficiario tuviera que producir nada. Por otra parte, estas ayudas se han condicionado cada vez más a prácticas agrícolas respetuosas con el medio ambiente o el bienestar animal.
Las subvenciones a la exportación han desaparecido casi por completo. Pero persisten prácticas equivalentes a estas subvenciones, sobre todo en Estados Unidos.
En resumen, a pesar de las reformas sustanciales de las políticas agrícolas, sobre todo en la UE, los países de la OCDE han seguido apoyando fuertemente su agricultura. Es cierto que el PSE descendió entre 1995 y 2015 en todos estos países, pero esto se debió más a los cambios en los mercados internacionales de productos agrícolas y a los tipos de cambio que a una disminución de la intervención pública en la agricultura.
Además, el Acuerdo sobre la Agricultura ha tenido poco efecto en las políticas agrícolas de los países en desarrollo, mucho menos que las políticas generales de ajuste estructural o las restricciones presupuestarias. Los PMA no habían asumido ningún compromiso. Lo mismo ocurrió con la mayoría de los demás países en desarrollo, que realizaban muy pocas transferencias a la agricultura cuando se firmó el acuerdo. Es más, aunque el trato especial y diferenciado les permitía notificar a la OMC aranceles con unos tipos máximos muy elevados, estos países aplican en realidad aranceles mucho más bajos, debido a las políticas de ajuste estructural, los acuerdos de integración regional y el temor a que las poblaciones urbanas se rebelaran si subían los precios de los alimentos.
Cambios ajenos al Acuerdo sobre la Agricultura
Desde la década de 2000, algunos países han aplicado políticas agrícolas contrarias al espíritu del Acuerdo sobre la Agricultura. Por ejemplo, países en desarrollo y emergentes como China, Indonesia, Filipinas, Brasil y Costa Rica han introducido medidas para apoyar a sus agricultores. Para todos estos países, el PSE calculado por la OCDE, que era muy bajo en 1995, alcanzó el 14% de los ingresos brutos agrícolas en 2015. 100% de los ingresos agrícolas brutos en 2015. El apoyo a los precios de mercado, a través de la imposición de aranceles a la importación, ha sido un instrumento favorecido.
En China e Indonesia, por ejemplo, los precios pagados a los productores agrícolas, que se ajustaban más o menos a los precios internacionales (ajustados a los costes internos de transporte y comercialización) en 1995, eran por término medio un 23% y un 32% superiores a los precios internacionales en 2015. 100% y 32% respectivamente. Algunos productos para los que los gobiernos han fijado objetivos de autosuficiencia o de autosuficiencia elevada han estado especialmente protegidos. Es el caso de China para el arroz, el trigo, el maíz, la colza, el cerdo, las aves de corral y la carne de vacuno; de Indonesia para el arroz, el maíz, la soja, el azúcar y la carne de vacuno; y de Filipinas para el arroz y el maíz.
Estados Unidos también ha adoptado medidas contrarias al Acuerdo sobre la Agricultura y, por tanto, a los compromisos que había contraído. En 1998, ante la debilidad de los precios agrícolas, el gobierno federal decidió añadir la ayuda de emergencia a la ayuda disociada. En 2002, reintrodujo la llamada ayuda anticíclica a los precios, es decir, una ayuda que varía en sentido contrario a los ciclos de precios del mercado agrícola: alta en periodos de precios bajos, baja en periodos de precios altos. Y en 2014, suprimió las ayudas disociadas.
No cabe duda de que la subida de los precios agrícolas en los mercados internacionales en 2007-2008 y las consiguientes crisis alimentarias en los países importadores pobres han contribuido a replantear la liberalización agrícola y a volver, en algunos países, a políticas orientadas sobre todo a la independencia y la seguridad alimentarias.
Políticas agrícolas actuales
Varias decenas de países están transfiriendo actualmente recursos a su agricultura. Ya no se trata sólo de países de renta alta. Los porcentajes de estas transferencias varían mucho de un país a otro. El PSE es inferior al 5% de los ingresos agrícolas brutos en Australia, Nueva Zelanda, Sudáfrica, Chile y Brasil, donde los precios agrícolas se ajustan más o menos a los precios internacionales. En cambio, supera el 50% de los ingresos agrícolas brutos en Noruega, Suiza, Islandia, Corea del Sur y Japón. En Filipinas, un país emergente que apenas apoyaba su agricultura en 1995, el PSE representó el 24% de los ingresos agrícolas en 2015. En Filipinas, un país emergente que apoyaba muy poco su agricultura en 1995, el PSE representó el 24% de la renta agraria en 2015, una cifra superior a la media de los países de la OCDE (18%).
El apoyo a los precios de mercado representa una gran parte del PSE: esta proporción fue del 45% de media en los países de la OCDE en 2015. En 2015, esta cuota fue del 90% de media en Corea del Sur, Costa Rica, Indonesia y Filipinas. Como resultado, en muchos países, los precios pagados a los agricultores por al menos algunos de sus productos son superiores a los precios internacionales. Son incluso más de un 60% superiores de media en Suiza, Japón, Corea del Sur, Noruega e Islandia.
El sostenimiento de los precios de mercado es el resultado de la aplicación de derechos de aduana a las importaciones, y también de otras barreras a las importaciones, vinculadas en particular a los riesgos para el medio ambiente y la salud de las personas, los animales y las plantas. De este modo, determinados productos como el arroz, el trigo, el maíz, la carne de cerdo, la carne de vacuno y la leche están especialmente protegidos. Con la excepción de la carne de vacuno, estos productos desempeñan un papel fundamental en la alimentación humana. El mantenimiento de este elevado nivel de apoyo a los precios de mercado es uno de los signos del fracaso del Acuerdo sobre la Agricultura, que pretendía reducirlo drásticamente.
Los gobiernos también gastan dinero en otros aspectos de la agricultura: investigación, formación, extensión, difusión de información, construcción de infraestructuras (almacenamiento, comercialización, agua), inspecciones de seguridad alimentaria y otros controles, y promoción de productos. Pero este gasto es muy inferior al correspondiente al PSE (menos del 20% del PSE de media en los países de la OCDE).
Los agricultores de la UE se encuentran ahora en una situación delicada. Por un lado, sus productos se pagan a precios cercanos a los internacionales, que son bajos salvo algún repunte ocasional de los precios. En segundo lugar, un tercio o incluso la mitad de sus ingresos procede de subvenciones públicas, lo que les hace muy vulnerables a las decisiones de recortar el presupuesto de la PAC. Por último, tienen que tener en cuenta limitaciones medioambientales a las que no están sujetos sus competidores de otros países.
Los efectos de las políticas de los países desarrollados en los países en desarrollo
Una cuestión muy debatida es hasta qué punto las políticas agrícolas de los países desarrollados repercuten en la agricultura y la economía de los países en desarrollo. Antes de las reformas iniciadas en la década de 1990, las políticas agrícolas de los países desarrollados eran generalmente condenadas por bajar los precios en los mercados agrícolas internacionales mediante prácticas de dumping, es decir, vendiendo a precios inferiores a los costes de producción, creando así una competencia desleal para los agricultores mal equipados de los países en desarrollo. También se consideró que estas políticas eran responsables en gran medida de la volatilidad de los precios en estos mercados, ya que las subidas de precios creaban problemas de acceso a los alimentos para los consumidores pobres de los países importadores. También se les acusó de erigir barreras a las importaciones de los países en desarrollo, limitando así el acceso a sus propios mercados.
Sin embargo, estos efectos eran necesariamente diferentes dependiendo de si los países en desarrollo eran importadores o exportadores de productos agrícolas, de la naturaleza de estos productos y de si estos países se beneficiaban o no de acuerdos preferenciales para acceder a los mercados de los países desarrollados. Además, en cada país en desarrollo, la situación podía crear ganadores a corto plazo (consumidores pobres que se beneficiaban de los bajos precios de los alimentos) y perdedores (agricultores empobrecidos o incluso arruinados por la competencia).
La UE, en particular, se ha tomado en serio estas críticas y se ha comprometido a garantizar la coherencia entre sus distintas políticas, incluida la PAC, por un lado, y sus objetivos de cooperación al desarrollo, por otro. La gran mayoría de los pagos directos que reciben los agricultores de la UE en el marco de la PAC están ahora desacoplados y, por lo tanto, tienen menos efecto en los mercados internacionales que los pagos acoplados. Es cierto que algunos productos considerados sensibles (azúcar, mantequilla, carne de vacuno, etc.) están protegidos por derechos de aduana elevados. Pero la UE tiene acuerdos preferenciales que reducen significativamente los aranceles aplicados a las mercancías importadas de muchos países de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP): Acuerdos de Asociación Económica que toman el relevo del Acuerdo de Cotonú, sucesor a su vez del Convenio de Lomé. Y en 2001, lanzó la iniciativa "Todo menos armas", que exime de todos los derechos de aduana a los productos importados de los PMA, a excepción de las armas. Esto da a estos países una ventaja en términos de acceso al mercado de la UE sobre sus competidores de otros países, en desarrollo o no. Dicho esto, esta ventaja ha disminuido con la reducción general de los aranceles (fenómeno conocido como "erosión de las preferencias arancelarias"). Y los Acuerdos de Asociación Económica prevén la aplicación de la "reciprocidad", es decir, la obligación para los países ACP de conceder a los países de la UE las mismas preferencias comerciales de las que ellos disfrutan. Este no era el caso en los acuerdos anteriores, y la disposición es muy controvertida, ya que aumenta la competencia a la que se enfrentan los productores de los países ACP.
Es más, las barreras no arancelarias, como las normas técnicas o sanitarias (niveles máximos de residuos de pesticidas en frutas y verduras, país de origen libre de fiebre aftosa, etc.) suelen ser mucho más restrictivas que los aranceles para las exportaciones de los países en desarrollo a los países desarrollados. Japón, Australia y Nueva Zelanda (estos dos últimos países partidarios de la liberalización del comercio) protegen fuertemente algunos de sus mercados agrícolas. El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (uno de los veintinueve acuerdos de la OMC) - que se ocupa de cuestiones relacionadas con la salud de las personas, los animales y las plantas - establece disposiciones para evitar el uso de estas normativas con fines proteccionistas: las que van más allá de las normas internacionales deben estar justificadas científicamente y respaldadas por un análisis de riesgos.
Pero los países en desarrollo rara vez disponen de los conocimientos necesarios para emprender acciones legales ante la OMC. El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (otro acuerdo de la OMC) se ocupa de las normas distintas de las sanitarias y fitosanitarias, con el mismo espíritu. Hay que subrayar que, cada vez más, son los operadores privados de los países desarrollados los que imponen sus propias normas, a veces muy estrictas, a los productores de los países en desarrollo, a través de intermediarios comerciales.
Otros elementos de la PAC también tienden a debilitar su impacto en los mercados internacionales: pagos acoplados residuales bajos, muy poca intervención en el mercado, ausencia de subvenciones a la exportación, incentivos a las prácticas respetuosas con el medio ambiente que conducen a una menor productividad, incentivos a la producción de agrocombustibles que amplían las salidas agrícolas dentro de la UE y reducen en consecuencia las exportaciones, medidas para limitar la producción (plantación de viñedos sujeta a autorización, por ejemplo).
En definitiva, según el economista irlandés Alan Matthews, la PAC sigue teniendo efectos en los PMA y en los países del África subsahariana, pero estos efectos son muy limitados. Y los estudios sobre el tema no llevan a la conclusión de que la supresión de la protección y las subvenciones agrícolas en los países desarrollados bastaría para impulsar el desarrollo agrícola en los países pobres.
Sin embargo, este debate no puede ocultar el hecho de que los principales competidores actuales y potenciales de los productores mal equipados e improductivos de los países en desarrollo son las grandes empresas agrícolas situadas en algunos de estos mismos países. Tampoco puede ocultar el hecho de que las políticas de muchos países en desarrollo favorecen las importaciones a bajo coste, en parte para acceder a los préstamos de las instituciones financieras internacionales y también para abastecer a bajo precio a las poblaciones urbanas.
El futuro comprometido de las negociaciones agrícolas de la OMC
Dados los repetidos fracasos de las negociaciones y la ruptura del principio del compromiso único, muchos analistas creen que la Ronda de Doha está en serio peligro. La declaración oficial al final de la conferencia de Nairobi en 2015 reveló claramente dos posturas al respecto: por un lado, la de los países en desarrollo, principalmente, que consideran que las negociaciones deben continuar tal y como se definen en el programa (o agenda) de Doha; por otro lado, la de los países, incluidos Estados Unidos y los miembros de la UE, que consideran que deben definirse un nuevo programa y nuevas normas de negociación.
Es cierto que el principio del compromiso único y el del consenso (un acuerdo sólo puede formalizarse si ninguno de los países miembros de la OMC se opone a él) han resultado muy restrictivos y han contribuido a impedir cualquier acuerdo significativo. Además, el contexto económico internacional ha cambiado considerablemente desde principios de la década de 2000. En aquella época, los precios de los productos agrícolas en los mercados internacionales eran especialmente bajos, y la primera fase de las negociaciones pretendía, en particular, hacerlos remontar. Pero el aumento de los precios en 2007-2008 y su posterior subida a niveles relativamente altos han cambiado la situación. Según algunos, se ha vuelto más importante negociar sobre nuevas cuestiones como los servicios financieros, el comercio electrónico, las telecomunicaciones, la propiedad intelectual y las inversiones.
Además, Estados Unidos, un actor importante en estas negociaciones multilaterales en los primeros años, se retiró gradualmente y promovió el desarrollo de acuerdos comerciales bi o plurilaterales. Desde la década de 2000 se ha producido una proliferación de este tipo de acuerdos. En 2016, por ejemplo, la UE firmó un acuerdo con Canadá y está negociando otros con Estados Unidos, Japón, Mercosur, Indonesia, Vietnam, etc. Muchos de estos acuerdos tratan cuestiones comerciales. Muchos de estos acuerdos tratan tanto de agricultura como de nuevas cuestiones consideradas importantes, relegando a la OMC a un papel secundario en la regulación del comercio internacional.
Entre las razones del fracaso de las negociaciones agrícolas en la OMC, destaca la oposición entre el G-20 (incluida India) y los países desarrollados (incluido Estados Unidos). Los países del G-20, en nombre del desarrollo y de la seguridad alimentaria, se negaron a liberalizar su sector agrícola, y aquellos de ellos que tenían los medios para hacerlo (India, China, Indonesia, Filipinas) desarrollaron en cambio transferencias a favor de sus sectores agrícolas. Los países desarrollados, por su parte, no estaban dispuestos a reducir las transferencias que concedían a su agricultura, ni a aceptar un acuerdo que no abriera más los mercados de los países en desarrollo.
Otra razón fundamental del fracaso de estas negociaciones es que cada vez más gobiernos se niegan a permitir que los precios de los productos agrícolas de sus países se alineen con los precios del mercado internacional. Estos precios son extremadamente volátiles, ya que el comercio internacional de muchos productos agrícolas es residual y apenas representa el 15% de la producción mundial de alimentos básicos. Es más, estos precios suelen ser especialmente bajos, porque muchos de estos mercados (de trigo, maíz y soja, por ejemplo) se abastecen de agricultores con los costes de producción más bajos del mundo: trabajan con maquinaria de alto rendimiento y utilizan sin reservas los insumos más rentables, en zonas ecológicamente favorables donde los costes de la tierra y la mano de obra son irrisorios, como en Brasil y Argentina, por ejemplo.
No obstante, la gran mayoría de los agricultores del mundo no trabajan en estas condiciones: sus costes de producción son mucho más elevados y no pueden seguir en activo si se les deja, sin apoyo, competir con los más competitivos a través del comercio internacional.
Además, más allá de sus diferencias, muchos gobiernos tienen en común un deseo feroz de intervenir en su sector agrícola, y no liberalizarlo, y de aplicar políticas agrícolas que consideran buenas para la seguridad alimentaria de su población. En este sentido, la soberanía alimentaria es una cuestión fundamental para muchos países. Este importante hecho indica que la OMC, una organización dedicada a promover la liberalización económica, no es el foro adecuado para llevar a cabo negociaciones sobre políticas agrícolas. Seguir por este camino, que está demostrando ser un callejón sin salida, podría conducir a la muerte de la OMC.
Sin embargo, las negociaciones multilaterales sobre las políticas agrícolas son esenciales, sobre todo para evitar que las políticas aplicadas por algunos países perjudiquen a otros. Entre los diecisiete objetivos de desarrollo sostenible proclamados por las Naciones Unidas en 2015, el segundo pretende "erradicar el hambre, lograr la seguridad alimentaria, mejorar la nutrición y promover la agricultura sostenible". Para alcanzar estos objetivos estratégicos, es necesario remodelar las negociaciones multilaterales sobre agricultura para construir un nuevo orden agrícola y alimentario mundial.
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Bien explicado, me encanta
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