Los Orígenes y Economía de la Vivienda Social
Agentes de la transformación de la vivienda pública, obrera y/o popular.
Los Orígenes y Economía de la Vivienda Social
El espectacular auge de la construcción de viviendas sociales entre los años 50 y 70 estableció en Francia la existencia de lo que entonces se denominaba "vivienda social". Sin embargo, aunque el término no se acuñó hasta después de la Segunda Guerra Mundial, la legislación en materia de vivienda social se remonta mucho más atrás: se promulgó por primera vez el 30 de noviembre de 1894 con la adopción de la ley "Jules Siegfried" sobre la vivienda de bajo coste (H.B.M.) - rebautizada como vivienda de bajo coste (H.L.M.) por la ley de 21 de julio de 1950. Anteriormente, había habido pocas iniciativas en este campo: urbanizaciones construidas por grandes empresarios industriales, proyectos utópicos o el gesto ejemplar de Luis Napoleón Bonaparte con la construcción de la urbanización de Rochechouart en París en 1851.
No obstante, la ley de 1894 estableció una política de vivienda pública, al poner la construcción de viviendas de bajo coste, que ella misma instituyó, bajo la responsabilidad de comités departamentales encargados de promoverla y supervisarla, y al conceder exenciones fiscales a los constructores, tanto a las empresas de servicios públicos como a los particulares. A lo largo del medio siglo siguiente, la legislación creció y se modificó, estableciendo las grandes orientaciones de la acción pública sobre las que se construyeron las viviendas sociales a partir de la década de 1950.
Proyectos de reforma
Los historiadores han considerado durante mucho tiempo el advenimiento de la vivienda social como el triunfo de los partidarios de la intervención estatal sobre los defensores de la iniciativa privada, surgiendo la construcción pública como la solución a la "crisis de la vivienda". Hay que admitir que esta oposición entre lo público y lo privado es un hecho, y es cierto que la política pública se ha introducido o reactivado en tiempos de crisis cuando la oferta de vivienda dejaba insatisfecha una gran parte de la demanda. Sin embargo, si se examina más de cerca, esta política parece ser el resultado de un proceso de elaboración de proyectos de reforma en el que la convergencia sobre los objetivos es más importante que las diferencias sobre los métodos de aplicación, y en el que la situación política es más importante que el desequilibrio del mercado inmobiliario. Por ejemplo, la llegada al poder de los republicanos "progresistas" en 1879 favoreció la movilización de los reformistas liberales, que dieron a la ley de 30 de noviembre de 1894 un sesgo ligeramente intervencionista, limitando el papel de los poderes públicos a fomentar y supervisar la construcción de viviendas de bajo coste.
Los socialistas reformistas, que querían confiar a los municipios la construcción de nuevas viviendas "obreras", sólo impusieron parcialmente sus puntos de vista a través de la ley Bonnevay de 23 de diciembre de 1912. Sin embargo, ya en la década de 1880, ambos grupos compartían los mismos objetivos, aunque la expresión y traducción de éstos en normas de vivienda fue obra de los primeros, que actuaron a través de instituciones que habían creado y sobre las que conservaban el control. Véase la definición de vivienda social en el diccionario.
Concebida a finales del siglo XIX por los reformistas liberales como un bien familiar y una "póliza de seguros" para el trabajador "prudente", la HBM estaba destinada a ser propiedad de su ocupante. La ley de 30 de noviembre de 1894 facilitó la transmisión de la propiedad al derogar el principio de igualdad de los herederos para evitar que la casa se pusiera en venta a la muerte del padre de familia.
Sin embargo, el movimiento socialista argumentó que era difícil que la clase trabajadora fuera propietaria de su vivienda y que era imposible construir las casas individuales para las que se había previsto la propiedad en las ciudades, a menos que se subastaran y se hicieran aún más inasequibles. En todos los casos, la forma de vivienda de bajo coste debía cumplir dos reglas esenciales: la limpieza y la privatización total del espacio vital doméstico.
Estos principios fundadores debían permanecer inalterados, a pesar de la diversidad de su aplicación en el siglo XX. Por el momento, las viviendas unifamiliares e higiénicas se diseñaron según dos tipologías: individual, adoptando el prototipo de la casa unifamiliar con jardín de las urbanizaciones modelo de la patronal; colectiva, recuperando los edificios presentados por los fundadores de la Société d'économie sociale en la Exposición Universal de 1867. Los edificios eran pequeños o tenían una fachada dividida por entradas, cada una de las cuales daba acceso a un único hueco de escalera: se había pasado la página del falansterio fourierista, de la "urbanización Napoleón" y de otras "urbanizaciones cuartel".
Vivienda social y desarrollo urbano
Si bien los principios que rigen la forma de la vivienda permanecieron inalterados, el eje de la acción cambió a principios del siglo XX. Como parte del proyecto de reforma, el centro de atención pasó de la vivienda a los barrios, con nuevas viviendas situadas en una ciudad racionalizada. Esto desplazó el centro de atención de la vida doméstica a la vida social. Alcanzar este objetivo significaba cambiar tanto la escala de la operación como su proceso. Se pasaría de la parcela al bloque o urbanización; el conjunto de viviendas se construiría en bloque, siguiendo un plan de desarrollo preestablecido.
El primer experimento fue posible en París gracias a la Fundación Rothschild, que construyó un gran complejo de viviendas en la calle de Praga tras un concurso de arquitectura que convocó en 1905, un año después de su creación. El complejo residencial diseñado por los arquitectos participantes en el concurso puede considerarse ejemplar por varias razones. En primer lugar, es un prototipo arquitectónico que otras fundaciones privadas y, desde su creación en 1912, las oficinas públicas de vivienda, encabezadas por la Oficina de París, adoptan en la actualidad, abandonando la construcción de edificios aislados.
Es la historia de la profunda transformación, desde finales del siglo XIX, del concepto y de la política misma de la vivienda obrera, una transformación que a su vez exige una reflexión sobre los problemas actuales, mal resueltos, de la vivienda para los grupos de bajos ingresos. La única preocupación de algunos patronos era mantener a los trabajadores cualificados en las proximidades de la fábrica para garantizar la continuidad de la producción y reducir los tiempos de desplazamiento. Además de las primeras viviendas para capataces, estos patronos yuxtapusieron "barracones" donde los obreros podían reunirse después del trabajo en una rudimentaria vivienda colectiva. Bajo la influencia de los modelos británicos, pronto abandonaron este tipo de vivienda en favor de las viviendas plurifamiliares, que evolucionarían hasta convertirse en viviendas unifamiliares. A pesar de la diversidad de casos, ligada a la desigualdad de recursos de las empresas, este tipo de vivienda siguió siendo, durante la mayor parte del siglo XIX, el producto de una inversión mínima que sólo buscaba satisfacer las necesidades básicas, lejos de cualquier confort.
El proyecto muestra también cómo la transcripción arquitectónica del proyecto puede conciliar las prescripciones higiénicas con los objetivos de la reforma social - por ejemplo, la creación de una "plaza del hogar" en el corazón del bloque tenía por objeto proporcionar ventilación y luz solar a los edificios, siendo al mismo tiempo uno de los lugares donde se podía regenerar la vida comunitaria. Por último, en particular mediante el desarrollo del "patio abierto" dentro del bloque, inauguró el papel de la vivienda social como espacio para la innovación arquitectónica y la invención de nuevas formas urbanas.
A principios del siglo XX, estos nuevos principios se aplicaron también en los suburbios, en proyectos de ciudades jardín inspirados en la ciudad jardín británica. Propuesta en 1898 por Ebenezer Howard como una comunidad autosuficiente alejada de las grandes ciudades, la ciudad jardín fue reinterpretada en 1905 por el arquitecto socialista Raymond Unwin como una forma de reorganizar la vivienda en los suburbios. Fue en este modelo revisitado en el que se fijaron tanto el movimiento socialista como los reformistas liberales franceses. Reunidos en la Section d'Hygiène Urbaine et Rurale (Sección de Higiene Urbana y Rural) del Musée Social (Museo Social), creado en 1907, estos últimos previeron la introducción de planes de desarrollo y ampliación siguiendo el ejemplo de Gran Bretaña, donde se había introducido el urbanismo en 1909, prepararon un proyecto de ley sobre el tema y propusieron la ciudad jardín como medio para lograrlo.
Hábitat periférico de una ciudad cuya expansión debía controlarse, la nueva urbanización debía constar de casas individuales con jardín dispuestas en torno a un "centro cívico" que reuniera los elementos materiales para organizar la vida social de sus habitantes. Esta forma de vivienda también fue adoptada por el movimiento cooperativo socialista, que sin embargo proponía la propiedad colectiva de la vivienda.
Frente a esto, los reformistas liberales promovieron la ley del 10 de abril de 1908, que fomentaba la propiedad de viviendas de bajo coste mediante la creación de sociedades de construcción. Sin embargo, también propusieron que se supervisara a los pequeños propietarios mediante la gestión colectiva de la urbanización, en línea con los primeros experimentos de autorregulación de las cooperativas de viviendas populares. Sin embargo, la ciudad jardín también fue defendida como medio para construir viviendas de alquiler, en particular por las oficinas públicas de vivienda (Offices publics d'H.B.M.). El 23 de diciembre de 1912, la ley creó estas oficinas, encomendándoles la tarea de construir ciudades jardín que contribuyeran a la expansión ordenada de la periferia urbana.
La ley de 1912 no sólo preveía la creación de oficinas de vivienda pública por iniciativa de las ciudades y los departamentos, sino que también autorizaba a las autoridades locales a construir ellas mismas estas viviendas. De este modo, respondía a las reivindicaciones socialistas y al impulso del "municipalismo" en las ciudades donde, como en París, el control público de los principales equipamientos sociales y urbanos y, a partir de 1910, la urbanización de los suburbios, unían fuerzas políticas opuestas. Al mismo tiempo, al limitar los beneficios de las viviendas de bajo coste construidas directamente por los municipios a los hogares más desfavorecidos, la ley conservaba el sello de la doctrina liberal que sólo permitía la provisión pública en el ámbito de la asistencia. Sin embargo, al estar destinada específicamente a alojar a las "familias numerosas", esta disposición fue también el resultado del auge del tema pro-natalista, caballo de batalla de la derecha política desde finales del siglo XIX.
Por primera vez en este ámbito de la política social, los extranjeros se vieron discriminados de este modo, ya que se les privó de las reducciones de alquiler previstas para las familias numerosas alojadas en viviendas sociales - en virtud de la ley del 14 de julio de 1913 que instituía la ayuda a las familias necesitadas con más de tres hijos menores de trece años, a condición de que fueran francesas. Así pues, la ciudadanía social que la política de vivienda contribuyó a construir para los más desfavorecidos se vio empañada desde el principio por un sesgo nacionalista excluyente, que se mantuvo durante todo el periodo de entreguerras, a menudo incluso en las prácticas que regían el acceso a las viviendas de bajo coste.
Las motivaciones de los compradores que no pertenecen a la clase trabajadora plantean las cuestiones más novedosas. No cualquier tipo de vivienda atrae a estos nuevos compradores. Principalmente buscan casas unifamiliares con jardín, situadas en un entorno rural y, por lo tanto, en general modelos del siglo XX de vivienda de iniciativa patronal - con la excepción de casos de éxito más antiguos como Villeneuvette o Noisiel en Francia, o las urbanizaciones de la industria textil del norte de Italia (Leumann village, Crespi d'Adda, Nuova Schio). Este tipo de clientela busca un alto nivel de confort, una arquitectura bien diseñada, buenas comunicaciones por carretera con la ciudad y un cierto distanciamiento, quizás incluso un toque de originalidad en la elección de su residencia.
La creación de un sector público de la construcción no sólo coincidió con la introducción del criterio de natalidad en la asignación de viviendas sociales. También cambió la forma de identificar el "problema" de la vivienda y de definir uno de los principales criterios de asignación. Desde el principio, la construcción de viviendas de bajo coste, unida a las políticas de renovación urbana, pretendía remediar la insalubridad y las condiciones de hacinamiento de las viviendas obreras. Sin embargo, desde principios del siglo XX, las encuestas estadísticas separaron estos dos componentes del "mal" urbano: la medición del primero, mediante el "registro sanitario" de la vivienda, permitió delimitar los "bloques insalubres" destinados a la demolición; la medición del segundo permitió definir el estado de "mal alojado" que justificaba una política pública de construcción. Fueron las estadísticas sobre viviendas "inadecuadas y superpobladas" las que dieron forma concreta a esta medida.
Desarrollada en los años 1880 por la ciudad de París, que la llevó a cabo durante el censo de 1891, y extendida a las ciudades de más de cinco mil habitantes a partir de 1906, estableció el "hacinamiento" como una categoría de acción pública que permitía a la vez calificar a las familias susceptibles de beneficiarse de viviendas sociales y cuantificar las "necesidades" a las que responderían los programas de construcción pública a partir de la Primera Guerra Mundial.
Visualización Jerárquica de Vivienda Social
Compromisos gubernamentales
La Gran Guerra creó un nuevo sentimiento de urgencia y, al renovar la gestión en los niveles más altos del gobierno, cambió la forma en que se consideraba la cuestión de la vivienda. Se reformuló en la línea de la ideología industrialista que había conducido a la sagrada unión entre fuerzas políticas opuestas durante la guerra. El problema de la vivienda ya no se veía simplemente como un problema de las clases más pobres, sino como un obstáculo para el advenimiento de una sociedad más productiva, más próspera y, por tanto, más reconciliada. Remediarlo ya no era tarea exclusiva de constructores privados y municipios, sino responsabilidad del Estado. Sin embargo, la guerra no inauguró una era de logros: las promesas hechas en 1919-1920 sobre la construcción de viviendas con apoyo estatal y la planificación de la expansión urbana apenas se cumplieron.
Ante el aumento de poder del movimiento obrero, y en un momento en que la cuestión de la natalidad se reavivaba por la magnitud de la pérdida de vidas humanas, el Estado decidió intervenir directamente en la financiación de la construcción de viviendas de bajo coste, mediante un sistema de subvenciones y luego de préstamos directos introducido en 1919 y 1921. Sin embargo, las decisiones presupuestarias limitaron considerablemente el alcance de estas reformas institucionales y no se adoptó ninguno de los programas de construcción propuestos a la Cámara en 1920. Éstos incluían no sólo viviendas baratas -500.000 unidades de "viviendas baratas y sanas"- sino también, por primera vez, viviendas para las "clases medias", que habrían sido construidas por constructores privados con ayuda del Estado.
Sin embargo, esta nueva complementariedad entre el sector público y el privado se basaba en una escasez de viviendas que, de perdurar, impediría la vuelta al equilibrio del mercado inmobiliario y, por tanto, la supresión de la congelación de los alquileres introducida al comienzo de la Primera Guerra Mundial. Aunque obtuvo el apoyo de algunos representantes de los intereses inmobiliarios y de los políticos liberales, la nueva política de fomento de la construcción se vio obstaculizada o retrasada por las limitaciones presupuestarias de los años veinte y el rechazo de los empresarios a los controles públicos. Los grandes promotores privados "sociales", como la Régie immobilière de la Ville de Paris creada en 1923, no estuvieron activos hasta la década de 1930, y la exención del impuesto sobre bienes inmuebles para las viviendas construidas en un plazo de cinco años en el sector privado no se adoptó hasta 1926.
Tampoco se hizo nada para orientar el crédito inmobiliario hacia la vivienda en propiedad y compensar así el inmovilismo de los inversores en el ámbito de la construcción popular. Fue por tanto el programa de la Ley Loucheur, adoptado en julio de 1928, el que desarrolló la propiedad de la vivienda, al tiempo que abría más el sector público a las rentas medias con la creación en 1930 de las "viviendas de bajo coste mejoradas", precedidas en 1928 por la creación de las "viviendas de bajo coste" (I.L.M.).
También fue en el sector público donde se aplicaron las normas de construcción propuestas tras la Primera Guerra Mundial a los operadores que llevaban a cabo la expansión suburbana. Estas normas se aplicaban en particular a los planes de subdivisión. El modelo de ciudad jardín se volvió a proponer en 1919 para el desarrollo de los suburbios residenciales, al mismo tiempo que el legislador instituía los "planes de embellecimiento, desarrollo y extensión de las ciudades" el 14 de marzo de 1919.
Pero este instrumento puesto a disposición de las autoridades locales siguió siendo ineficaz debido a la falta de obligaciones y sanciones para los infractores. La ley de 19 de julio de 1924 acabó obligando a los promotores a elaborar un programa de urbanización y un pliego de condiciones, así como una licencia de obras, independientemente del tamaño del municipio, pero llegó demasiado tarde. Por tanto, las urbanizaciones planificadas basadas en el modelo de ciudad jardín, así como la construcción masiva de un número limitado de tipos de casas, sólo fueron construidas por organismos públicos de vivienda, en particular la Office public d'H.B.M. du département de la Seine, que construyó quince ciudades jardín en los suburbios de París entre 1920 y 1940.
En el sector privado, sólo los grandes empresarios industriales dieron el paso y construyeron algunas urbanizaciones modelo. Así pues, la urbanización de los suburbios siguió caracterizándose por las urbanizaciones "defectuosas", cuyo desarrollo, subvencionado por el Estado, no comenzó hasta después de la "Ley Sarraut" del 15 de marzo de 1928. En Francia había 210.000 urbanizaciones de este tipo, 185.000 de ellas en la región parisina. El periodo de entreguerras fue, por tanto, más importante para el desarrollo de normas bajo la autoridad del Estado que para los grandes programas de construcción pública.
El desarrollo de una política nacional de vivienda social
Estos programas se pusieron en marcha después de la Segunda Guerra Mundial. Fue entonces cuando se puso en práctica la política nacional de vivienda, cuyos esbozos se habían elaborado en los años veinte: impulso de la construcción mediante esfuerzos financieros del Estado y desarrollo de la propiedad de la vivienda como condición para el crecimiento de la promoción inmobiliaria privada - el equilibrio del mercado así restablecido permitió alejarse de los controles de alquiler renovados por la ley de 1948.
Esto condujo a la aparición de un amplio sector "asistido" junto al sector público, con la introducción de subvenciones y préstamos especiales del Crédit Foncier en 1950-1953. Como resultado de estas medidas financieras, que movilizaron en parte al Tesoro, el número y la proporción relativa de viviendas sociales construidas aumentaron de forma casi continua entre 1953 y 1972, representando las viviendas de bajo coste y familiares (Logéco) más de la mitad de las viviendas terminadas cada año a partir de 1957, es decir, 140.610 viviendas, incluidas 73.194 viviendas de bajo coste. Sin embargo, este crecimiento fue acompañado de una reducción de las normas relativas a la calidad de la vivienda, sobre todo en el sector de las viviendas de bajo coste: aunque se exigían cuartos de baño en todas partes, la superficie mínima para una vivienda de bajo coste "ordinaria" se redujo en 1953 al nivel de 1922 (55 m2 para 4 habitaciones) y no alcanzó el nivel establecido en 1947 (73 m2 para 4 habitaciones) hasta 1972.
Estos estándares variaban según la categoría de la vivienda: se mantuvo la ILM creada en 1928 para las clases medias, pero en 1951 apareció una nueva categoría con estándares inferiores a los de las ILM ordinarias - el decreto del 24 de mayo de 1961 la denominó P.S.R., correspondiendo su construcción al "programa de realojamiento social" que acompañó a la destrucción de las viviendas precarias e insalubres. A pesar de que la calidad y el infraequipamiento de estas viviendas pronto fueron objeto de críticas, la construcción a gran escala de viviendas sociales permitió el acceso a las "comodidades modernas" a una población que hasta entonces se había visto confinada en gran medida a viviendas ruinosas, estrechas e insalubres.
Pero esta mejora no se consiguió sin esfuerzo: uno de los principales efectos de la política de vivienda de los años 50 y 60 fue el aumento de la proporción del presupuesto familiar dedicado a la vivienda y, en particular, al alquiler - en las viviendas de bajo coste ordinarias, éste aumentó moderadamente al principio en relación con el salario medio del trabajador, y luego muy bruscamente a partir de 1965. Esta tendencia estaba destinada a ser discriminatoria, excluyendo a los hogares más modestos de las nuevas viviendas o relegándolos a los peldaños más bajos de la escalera de la vivienda social.
La fase de crecimiento de la vivienda social fue acompañada de una profunda transformación de la morfología física y social de la vivienda. Los barrios no planificados de casas unifamiliares, ya muy estigmatizados antes de la guerra, se convirtieron en el contraejemplo de la planificación urbana y la construcción residencial modernas, representadas ahora por grupos de bloques de pisos. La construcción para la venta se extendió a los pisos, mientras que el aumento sin precedentes de los préstamos de alquiler social a partir de 1954 inclinó la balanza a favor de los edificios, a pesar de la "preferencia de los franceses por las casas individuales" atestiguada ya en 1947 por las encuestas realizadas por el Institut national d'études démographiques.
Parte de la financiación inicial destinada a la vivienda de bajo coste se destinó a "complejos industrializados", "lugares experimentales" donde se estaban desarrollando nuevas técnicas de construcción que permitieran la construcción en masa y la reducción de los costes. Posibilitadas por el recurso a empresas capaces de aplicar estas técnicas y por una política que facilitaba la expropiación, se construyeron "grandes conjuntos de viviendas" por toda la periferia urbana. Debido a la diversidad de las fuentes de financiación, de las organizaciones constructoras y, por tanto, de los criterios de adjudicación de las viviendas, estos nuevos polígonos reunieron a personas de edades, orígenes socioprofesionales y estilos de vida diferentes. Esta disparidad social ha sido valorada de diferentes maneras por los sociólogos urbanos, que a veces la han visto como una condición favorable para el acercamiento de las clases sociales y otras como un agente de nuevas divisiones y tensiones sociales.
En cualquier caso, las "grandes urbanizaciones" mejoraron las condiciones de vivienda de una gran parte de los asalariados con ingresos medios: obreros cualificados, empleados, técnicos y ejecutivos subalternos que querían ascender en la escala social. A partir de mediados de los años 70, estas mismas personas darían paso a hogares mucho más modestos, a menudo extranjeros o de origen extranjero, y pronto a familias monoparentales. Esta transformación en el asentamiento de "bares" y "torres" fue el efecto indirecto del giro en la política de vivienda del gobierno a mediados de los años setenta.
El paso de las "ayudas a la construcción" a las "ayudas a las personas", sancionado por ley en 1977, volvió a dar prioridad a la vivienda en propiedad y a la vivienda unifamiliar, pero esta vez a una escala sin precedentes. El umbral simbólico del 50% de viviendas en propiedad se superó en 1984, mientras que la proporción de viviendas unifamiliares en el total de viviendas autorizadas superó este umbral en 1976. La construcción de viviendas de alquiler se desplomó en 1977. Como consecuencia, este tipo de vivienda se convirtió en refugio de los sectores más pobres de la población y pasó a formar parte del nuevo "mal" de los suburbios.
Debería haber mucha más vivienda pública?